Od 14 lat Polska jest członkiem Unii Europejskiej, natomiast już od 1990 roku jest beneficjentem funduszy unijnych. Jak Unia zmienia nasz kraj? W jaki sposób jej środki finansowe oddziałują na Polskę lokalną i regionalną? Jakie mamy efekty wprowadzania polityk wspólnotowych? Świat się zmienia, wszystko idzie do przodu. Dzisiejsza rzeczywistość różni się od tej kiedy Polska wstępowała do Unii Europejskiej.

Europa… co to oznacza? Kontynent? Obszar? Zlepek państw? A może coś więcej? Może Europa jest jedną wielką wspólnotą osób ją zamieszkujących? Co nas łączy, a co dzieli? 4,4 mln km2, to obszar Unii Europejskiej. Zamieszkuje go 506 mln ludzi, którzy posługują się dwudziestoma czterema językami urzędowymi. Unia jest tworzona przez 28 państw.

Terytorium Europy od czasów historycznych było ze sobą powiązane. Kultury poszczególnych ludów oddziaływały na siebie. Rozwijał się handel, rozprzestrzeniały się myśli filozoficzne i innowacje technologiczne. Były wojny i czasy pokoju. Była otwartość i izolacja. W przeszłości doszło do kilku prób łączenia Europy w jeden organizm: Cesarstwo Rzymskie, Królestwo Franków, śmiała wizja Ottona III, Cesarstwo Francuskie za czasów Napoleona Bonaparte, próba ZSRR z czasów wojny bolszewickiej, czy III Rzesza. Próby te były mniej lub bardziej udane. Głównie dominował w nich charakter agresywny, próbowano anektować kolejne terytoria poprzez zbrojne ataki.

II Wojna Światowa była doświadczeniem bezprecedensowym. W czasach w których nauka rosła w siłę, rozwijały się technologie, poszerzał się dostęp do informacji, narody Europy doświadczyły czegoś co Rotmistrz Witold Pilecki opisał w swoim raporcie: „co może powiedzieć ludzkość dziś, ta ludzkość, która chce dowieść postępu kultury, a XX wiek postawić znacznie wyżej od wieków przeszłych. Czy w ogóle my, ludzie XX wieku, możemy spojrzeć w twarze tych, co żyli kiedyś

i – śmieszna rzecz – dowodzić naszej wyższości, kiedy za naszych czasów zbrojna masa niszczy nie wrogie sobie wojsko, lecz całe narody, bezbronne społeczeństwa, stosując najnowsze zdobycze techniki. Postęp cywilizacji – tak! lecz postęp kultury? – śmieszne. Zabrnęliśmy, kochani moi, straszliwie. Przerażająca rzecz, nie ma na to słów! Chciałem powiedzieć: zezwierzęcenie… lecz nie! Jesteśmy od zwierząt o całe piekło gorsi!”. Wojna minęła, Europa obudziła się zniszczona, zdziesiątkowana i pełna nienawiści. Pojawiły się pytania. Co zrobić, żeby wyciągnąć wnioski i nie dopuścić do tego po raz kolejny? Współpraca, poznanie, pokój, zrozumienie… Są to idee, jakie przyświecały inicjatorom powstania wspólnoty narodów europejskich.

Przecież mamy ze sobą tyle wspólnego. Większość z nas wyznaje chrześcijaństwo, mieszkamy obok siebie setki lat, handlujemy ze sobą, wzorujemy się na kulturze antycznej Grecji i Rzymu. Mamy wspólne wzorce, podobne prawo. Efekt synergii powstaje, gdy współpracując ze sobą to taki sam nakład pracy włożony przez partnerów we wspólne działanie, da więcej niż gdyby każdy włożył analogiczną pracę w działania samodzielne, 2+2=5. Unia Europejska jest próbą udowodnienia nam, że choć się różnimy, to jesteśmy tacy sami.

Polityka Unii jest ukierunkowana na jej całkowity rozwój. Aby go zapewnić powstały różnego rodzaju mechanizmy. W każdym państwie jest już jakaś zastana sytuacja i jakże te sytuacje mogą się różnić od siebie nawzajem. Ba, sytuacja różni się nawet w poszczególnych regionach jednego państwa. Weźmy na przykład Włochy, gdzie PKB na mieszkańca południowej części kraju oscyluje w granicach 55-65 % poziomu wysokości PKB mieszkańca północy. Z kolei w Niemczech udział w PKB Niemiec Wschodnich, byłej Niemieckiej Republiki Demokratycznej, wynosi 11 % całości PKB kraju, przy czym procentowy udział ludności wynosi 20 %. Podobnie jest w Polsce. Mamy województwo mazowieckie z poziomem bezrobocia wynoszącym 7,4 %, a w województwie warmińsko-mazurskim 14,8 %.

W celu zapewnienia spójności w poziomie rozwoju poszczególnych państw i regionów powstały polityki unijne, które są wdrażane według siedmioletnich planów zwanych perspektywami finansowymi. Obecnie mamy perspektywę na lata 2014-2020. Do realizacji ich polityki powstały fundusze unijne m.in.: Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i Europejski Fundusz Społeczny. Natomiast fundusze realizowane są w Polsce poprzez programy operacyjne: Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Program Operacyjny Inteligentny Rozwój, Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój, Program Operacyjny Polska Cyfrowa, Program Operacyjny Polska Wschodnia, Program Operacyjny Pomoc Techniczna, Program Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz 16 Regionalnych Programów Operacyjnych. Beneficjentami środków finansowych z poszczególnych funduszy są między innymi jednostki samorządu terytorialnego.

Gdy jeździmy po Polsce wszędzie możemy się natknąć na tablice, przy drogach, na budynkach, w parkach, czy na placach zabaw. Jest na nich napisane „Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej…”. Fundusze unijne zmieniają nasz kraj. Pozwalają realizować takie projekty, na które ciężko byłoby wygenerować środki finansowe w ramach własnych budżetów jednostek samorządów terytorialnych.

Najbliższymi jednostkom samorządu terytorialnego programami operacyjnymi są te regionalne programy- RPO. Mamy ich w Polsce 16. Dla każdego województwa jest osobny. Jak te programy są wdrażane? Jaką drogę przechodzą fundusze unijne, zanim ostatecznie trafią do beneficjentów? Polska w obecnej perspektywie ma zadeklarowane 82,5 mld euro.

Te potężne pieniądze muszą zostać efektywnie rozdysponowane. Płyną one do naszego kraju na podstawie rozporządzeń Komisji Europejskiej, a następnie na podstawie umowy partnerskiej, między Komisją a państwem członkowskim, są wdrażane w Polsce. Koordynacją wdrażania funduszy w naszym kraju zajmuje się Ministerstwo Rozwoju. To ono rozdysponowuje

je na poszczególne województwa. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest dokumentem legislacyjnym określającym kontrakty terytorialne, czyli umowy między Ministerstwem Rozwoju, a Zarządami poszczególnych województw.

Samorządy województw tworzą, we współpracy z partnerami, własne plany wdrażania funduszy- Regionalne Programy Operacyjne. Dostosowują je do dokumentów programowych poziomu europejskiego i krajowego. Uszczegółowieniem RPO jest SZOOP- Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych i od tej chwili jest już blisko do końca drogi środków unijnych, gdyż następnie tworzone są dokumentacje do poszczególnych konkursów. W województwie mazowieckim jest dwustopniowy system wdrażania funduszy unijnych, ponieważ są zaangażowane dwie instytucje:

1) Instytucja Zarządzająca- Urząd Marszałkowski, a dokładnie Departament Rozwoju Regionalnego i Funduszy Europejskich. To tu są tworzone dokumenty strategiczne RPO,

2) Instytucja Pośrednicząca- Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych- to instytucja odpowiada za przeprowadzenie konkursów i obsługę realizacji projektów.

Metoda rozdysponowywania środków finansowych na końcowym etapie ma charakter konkursowy. Zwykle zapotrzebowanie na środki służące do realizacji zgłaszanych projektów jest większe niż alokacja możliwa do rozdysponowania. Konkursy określają preferencje do wyboru projektów, które są określone w punktacji przyznawanej za poszczególne elementy projektu. Jest to zabieg mający na celu zapewnienie najefektywniejszego wdrażania polityk unijnych. Do realizacji przechodzą te projekty, które zostały przygotowane zgodnie z wytycznymi.

Do konkursów składa się wnioski o dofinansowanie. Są one sprawdzane dwuetapowo: formalnie i merytorycznie. Ocena formalna polega na sprawdzeniu, czy wniosek został złożony poprawnie i nie zawiera błędów. Te wnioski, które pozytywnie przejdą ocenę formalną kierowane są do oceny merytorycznej. W czasie tej oceny przyznawane są punkty, które później zadecydują

o otrzymaniu dofinansowania. Alokacja w konkursie jest ograniczona. Dofinansowywane są te projekty, które otrzymały największą ilość punktów i na które są wystarczające środki finansowe. Po ocenach wskazywane są wybrane projekty do dofinansowania i podpisywane są umowy. Następnie projekty przechodzą do etapu realizacji.

Efekty wykorzystania funduszy unijnych w Polsce są monitorowane. Ministerstwo Rozwoju sporządziło raport z wykorzystania środków UE z perspektywy 2007-2013 na dzień 31 grudnia 2015 r. Poniżej zestawienie efektów wdrażania funduszy.

Wykres 1. Wartość dofinansowania UE w podziale na kategorie beneficjentów w ramach NSS 2007 – 2013 wg stanu na 31 grudnia 2015 r. (dane  w  mln  PLN)

W poprzedniej perspektywie finansowej głównymi beneficjentami środków unijnych były przedsiębiorstwa, zakontraktowały 32% ogólnej puli. Dalej były jednostki samorządu terytorialnego (31%) i organy administracji rządowej (23%). Uczelnie, organizacje non profit i pozostałe podmioty otrzymały łącznie 14 % środków unijnych.

W jakie obszary trafiły środki przyznane Polsce w okresie perspektywy 2007-2013 przedstawia Wykres 2.

Wykres 2. Wartość dofinansowania UE w podziale na główne obszary wsparcia w ramach NSS 2007 – 2013 wg stanu na 31 grudnia 2015 r. (dane w mln PLN)

Środki unijne były wykorzystane głównie na dostępność terytorialną (34% ogólnej wielkości) oraz na inwestycje w kapitał ludzki (19%). Wysokie środki były również wykorzystane na innowacje i przedsiębiorczość (17%) oraz zrównoważony rozwój i ekologię (14%). Na pozostałe sektory wykorzystana została 15% sumy środków.

Samorządy wykorzystywały środki głównie na infrastrukturę transportową, gospodarkę komunalną, sport, kulturę i ochronę zdrowia. Jednostki samorządu terytorialnego wykorzystywały więc środki na wszechstronny rozwój swojego terenu

Wykres 3. Struktura największych inwestycji samorządowych w Polsce (stan na lipiec 2014 r.)

Zdj. 1 i 2. Przykładem wykorzystania środków unijnych na rewitalizację przestrzeni miejskiej jest Park w Ostrowi Mazowieckiej.

Park miejski przed rewitalizacją, lato 2004 r.

Park miejski po rewitalizacji, wiosna 2014 r.

 

Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju wydana przez Ministerstwo Rozwoju w 2016 r. wspomina, że „po 2020 r. ciężar finansowania inwestycji publicznych zostanie przeniesiony w większym stopniu na środki krajowe, zarówno publiczne jak i prywatne. Fundusze unijne będą nadal stanowiły istotne źródło finansowania inwestycji prorozwojowych w Polsce, jednak ich udział w całkowitej puli środków rozwojowych i znaczenie będą relatywnie mniejsze.

WRF 2014-2020 były prawdopodobnie ostatnim tak korzystnym budżetem dla Polski a środki, jakie będziemy mogli otrzymać z budżetu UE po 2020 r. nie będą już tak duże jak dotychczas…” oraz „W związku z mniejszym udziałem funduszy unijnych po 2020 r. w finansowaniu inwestycji rozwojowych, zmianie będą musiały ulec źródła ich finansowania. Zadania dotychczas finansowane w ramach polityki spójności będą stopniowo realizowane z krajowych środków publicznych –zarówno z budżetu centralnego, jak i budżetów samorządowych, a także poprzez większe zaangażowanie kapitału prywatnego…”. Środki unijne kiedyś się skończą. Jaki wpływ to będzie miało na rozwój naszej gospodarki?

Należy również pamiętać, że dużym obciążeniem dla finansów publicznych będą rosnące koszty utrzymania inwestycji infrastrukturalnych zrealizowanych ze środków Unii Europejskiej. Jednostki samorządu terytorialnego planując inwestycje powinny przede wszystkim dokładnie zaplanować celowość realizacji inwestycji. Odpowiedzieć sobie na pytania, czy rzeczywiście potrzebujemy realizować ten projekt? Ile będzie nas kosztowało utrzymanie tych obiektów? Jak to wpłynie na potencjał rozwojowy naszej jednostki samorządu? Najważniejsza jest odpowiednia diagnoza problemów, oszacowanie celów oraz własnych możliwości, a później zaplanowanie adekwatnych działań.

We wszystkim, również w pozyskiwaniu funduszy unijnych, jest potrzebny zdrowy rozsądek. Tego nam wszystkim życzę. Pamiętajmy, że te środki finansowe to pieniądze publiczne. Pieniądze naszych unijnych współobywateli, z którymi przecież tyle nas łączy. Czy Polska rozwijałaby się bez funduszy unijnych? Zapewne tak. Tylko jak długo by to trwało?